الزامات همکاری کشورهای قربانی سلاح تحریم برای مقابله با آن

تحریم در قرن جدید میلادی با تکاملی که در آن صورت گرفت به یک ابزار راهبردی در سیاست خارجی دولت آمریکا تبدیل شد. در قبل از آن هم تحریم بود اما از زمانی که دولت آمریکا تصمیم گرفت زیرساخت‌های مالی و بانکی را به عنوان سلاح مورد استفاده قرار دهد، ماهیت تحریم‌ها تغییر کرد. عبارت «Sanction» در این دوره است که جای عبارات قدیمی مانند «Embargo» را می‌گیرد که خود نشان از تغییر ماهیت تحریم است.

تصویب قانون وطن‌پرستی بعد از حوادث یازده سپتامبر نقطه شروع این حرکت بود. حرکتی که به تعبیر دیوید کوهن مسئول اسبق اعمال تحریم‌ها در وزارت خزانه‌داری آمریکا، در کنار جنگ و دیپلماسی به عنوان ابزار اصلی پیشبرد سیاست خارجی آمریکا تبدیل شد. تحریم‌هایی که در یک گام بلندتر با تصویب قانون جامع تحریم ایران در سال ۱۳۸۹ وارد دوره جدیدی شد که به طور آشکارا نظام بانکی جهانی مانند یک سلاح در دستان دولتمردان آمریکا عمل کرد.

حال که بیش از ۲۰ سال از سلاح‌‌سازی مالی آمریکا می‌گذرد و کشورهای متعددی هدف این سلاح قرارگرفته‌اند، فرصت مناسبی است برای آنکه کشورهای قربانی استفاده این سلاح، همکاری برای مقابله با آن را به عنوان یک راهبرد مؤثر دنبال کنند. برای آنکه این راهبرد به‌درستی عملیاتی شود و خطای کمتری در این مسیر صورت گیرد، توجه به نکات زیر ضروری است:

کشورهای قربانی سلاح‌ تحریم باید شناخت راهبردی از این سلاح داشته باشند. عنصر اصلی شناخت راهبردی، شناخت جایگاه تحریم در سیاست آمریکا و متحدانش است. آنها از تحریم به عنوان یک سلاح راهبردی بهره می‌برند. تجربه ایران و روسیه در این زمینه بسیار روشن است. در نتیجه تا زمانی که این سلاح مؤثر باشد و بتواند اهداف سیاسی آنها را محقق کند، کنار گذاشته نخواهد شد و حتی استفاده از آن توسعه و تکامل پیدا می‌کند. اثرگذاری سلاح تحریم در ایجاد بی‌ثباتی اقتصادی در کشور هدف و برهم زدن تعادل‌های اقتصادی آن است. تحریم‌ها برای هر کشور بر اساس ساختار اقتصادی آن کشور طراحی و اعمال می‌شود. تحریم به‌گونه‌ای طراحی می‌شود که بتواند با ضعف‌های ساختاری اقتصاد کشور هدف هم‌افزایی کرده و ایجاد بی‌ثباتی کند. هرچه اعمال تحریم بتواند بی‌ثباتی و فشار اقتصادی در کشور هدف ایجاد کند، تحریم کنندگان را در استفاده از ابزار تحریم مشتاق‌تر می‌کند. در نگاه آنها بی‌ثباتی و فشار اقتصادی مقدمه تحقق اهداف سیاست خارجی یا همان موفقیت تحریم است. موفقیت تحریم یعنی تغییر رفتار کشور هدف تحریم.

اگر کشور هدف در اثر فشارهای ناشی از اعمال تحریم حاضر به تغییر رفتار شود، از زاویه آمریکا و متحدانش به معنای موفقیت تحریم خواهد بود و انگیزه آنها برای توسعه این سلاح را بیشتر خواهد کرد. به طور مثال پس از توافق موقت ژنو، بارها مقامات آمریکا به این نکته اشاره کردند که مسیر فشار به ایران همچنان ادامه پیدا می‌کند. چنان‌که اوباما تنها ۱۴ روز پس از توافق بین ایران و ۱+۵ در سال ۹۲ می‌گوید: «من این مطلب را دائماً گفته‌ام که هیچ گزینه‌ای را از روی میز برنمی‌دارم. معماری گسترده‌تر تحریم‌ها باقی خواهد ماند و ما به‌شدت آن را اجرا می‌کنیم.»

با توضیح فوق سیاستمداران کشورهای تحریم شده باید بدانند که در سطح راهبردی نباید به‌گونه‌ای تصمیم بگیرند که اعمال‌کننده تحریم احساس کند سلاح تحریم موفق بوده و در نتیجه آن برای استفاده بیشتر از این سلاح سرمایه‌گذاری بیشتر کند. کشور قربانی تحریم باید توان خود برای پشتیبانی از این تصمیم راهبردی را افزایش دهد؛ یعنی برای کاهش آثار و فشارهای تحریم برنامه‌ریزی و اقدام نماید.

 کشورهای قربانی سلاح تحریم باید شناخت علمی خود از این سلاح را افزایش دهند. کشورهای اعمال‌کننده تحریم از همان ابتدا که از سلاح تحریم استفاده کرده‌اند، در شناخت علمی این سلاح فعال بوده‌اند و این فعالیت کماکان نیز ادامه دارد. در حال حاضر بیشترین فعالیت علمی برای شناخت تحریم و ابعاد و آثار آن در کشورهای اعمال‌کننده تحریم صورت می‌گیرد. به طور مثال مرکز تحقیقات کنگره آمریکا در مورد ایران سالانه حداقل دو گزارش با عنوان «تحریم‌های ایران» منتشر می‌‌کند که به بررسی آخرین وضعیت قوانین تحریمی و آثار آن می‌پردازد. یا این مرکز بعد از افزایش تحریم‌های آمریکا علیه ونزوئلا گزارشی با عنوان «مروری بر تحریم‌های ونزوئلا» منتشر کرد و با تقسیم‌بندی تحریم‌های آمریکا علیه ونزوئلا، سیر اعمال هریک از این تحریم‌ها را رصد و منتشر کرد، اتفاقی که در مورد روسیه نیز رخ داد.
این مرکز در مورد ۳۵ برنامه تحریمی وزارت خزانه‌داری آمریکا به‌صورت مجزا و به‌روز شده در طول زمان گزارش‌هایی منتشر می‌کند. علاوه‌بر این‌اندیشکده‌هایی در غرب به‌صورت مستمر بر روی رصد و شناخت تحریم کار می‌کنند. به طور مثال مرکز امنیت نوین آمریکا (CNAS)، یک‌اندیشکده دوحزبی آمریکایی واقع در واشنگتن است که به‌صورت کارشناسی بر سیاست‌های امنیتی و دفاعی و رویکردهای امنیت ملی آمریکا متمرکز است. یکی از بخش‌های اصلی این‌اندیشکده بخش «انرژی، اقتصاد و امنیت» است که به‌صورت خاص بر روی تحریم‌های بین‌المللی تمرکز دارد. گزارش‌ها و مقالات منتشرشده شامل دو بخش رصدی و دانشی است. بخش رصدی شامل گزارش‌های «تحریم به روایت اعداد» است.
این گزارش‌ها به‌صورت مستمر منتشر می‌گردد و تعداد تحریم‌های اعمالی آمریکا در موضوع گزارش را در طول بازه زمانی مشخص منتشر و مقایسه می‌کند. گزارش‌هایی که دید جامعی از تحریم‌های اعمال‌شده در موضوع مشخصی را به مخاطب ارائه می‌دهد. به طور مثال گزارش «تحریم به روایت اعداد: تحریم‌های ثانویه آمریکا» تعداد افراد و نهادهای مرتبط با ایران، روسیه، چین، کره‌شمالی، حزب‌الله لبنان و سوریه را براساس قرار گرفتن در لیست تحریم و اعمال تحریم‌های ثانویه بر آنها تقسیم‌بندی می‌کند و تعداد آنها را در دوران اوباما و ترامپ با یکدیگر مقایسه می‌کند.
یا گزارش «تحریم به روایت اعداد: افغانستان در کانون توجه» تعداد تحریم‌های اعمالی بر افغانستان در موضوعات مختلف تروریسم، ارتباط با ایران و مواد مخدر از یک‌سو و تحریم‌های اعمال‌شده در دوران رؤسای جمهور مختلف در آمریکا را از سوی دیگر مقایسه می‌کند. شورای آتلانتیک نیز از دیگر‌اندیشکده‌های فعال در حوزه رصد و فعالیت دانشی حوزه تحریم‌هاست.
این‌اندیشکده که وظیفه خود را تقویت رهبری و مشارکت ایالات‌متحده در جهان با مشارکت متحدان و شرکا برای شکل دادن به راه‌حل‌هایی برای چالش‌های جهانی و شکل دادن به جهانی نو می‌داند، به هر دو حوزه رصدی و دانشی تحریم به‌صورت تخصصی می‌پردازد. شورای آتلانتیک ذیل بخش «تجارت و اقتصاد» بخشی با عنوان «داشبورد تحریم‌های جهانی» را تأسیس کرده است که مستمراً به رصد تحریم‌ها می‌پردازد. علاوه‌بر این مراکز دانشگاهی نیز بر شناخت تحریم تمرکز دارند. به طور مثال مرکز سیاست جهانی انرژی دانشگاه کلمبیا(۱)، یک مرکز تحقیقاتی واقع در دانشکده روابط بین‌الملل و عمومی در دانشگاه کلمبیا است. ریچارد نفیو نویسنده کتاب هنر تحریم‌ها، از اعضای اصلی این مرکز در حوزه تحریم‌ها است. گزارش‌های این مرکز بر دو حوزه متمرکز است. رصد تحریم‌ها مرتبط با بخش انرژی و تحلیل از آینده و راهبردهای تحریمی. به طور مثال در مورد ایران گزارش «خلاصه‌ای از تحریم‌های آمریکا علیه ایران»(۲) گزارشی رصدی است که به تشریح تحریم‌های آمریکا علیه ایران در ۴ بازه زمانی می‌پردازد و مشخص می‌کند که مهم‌ترین ویژگی آن دوره تحریمی چیست.

توجه به این نکته بسیار ضروری است که هرچند فعالیت‌های علمی مذکور می‌تواند مورد استفاده کشور قربانی تحریم قرار گیرد اما نمی‌تواند تمام نیاز علمی آن کشور برای مقابله با تحریم را تأمین کند. کشورهای قربانی تحریم باید بر اساس تجربیات و اقتضائات خود به فعالیت علمی در این زمینه بپردازند و در سطحی بالاتر به اشتراک‌گذاری و تعریف فعالیت‌های مشترک علمی مبادرت کنند. 

در حال حاضر این مهم بسیار مورد غفلت قرار گرفته و حتی برخی تصور می‌کنند که نیازی به این کار نیست و در صورت نیاز می‌توانند از فعالیت‌های صورت گرفته در کشورهای اعمال‌کننده تحریم بهره ببرند. 

این نگاه بسیار خطرناک است و مانند این است که در یک جنگ نظامی با دشمن، نرم‌افزار جنگیدن را از دشمن دریافت کنیم. نتیجه جنگ از همان ابتدا قابل پیش‌بینی خواهد بود.

همه کشورهای قربانی تحریم شبیه هم نیستند. باید توجه داشت که سطح و گستره تحریم‌ها علیه کشورها مختلف است. چراکه ویژگی‌های اقتصادی و حتی جغرافیایی هر کشور در نوع و گستره تحریم‌های اعمالی آن کشور مؤثر است. مثلاً تحریم‌هایی که صدور ویزا توسط آمریکا را برای شهروندان یک کشور ممنوع می‌کند بر کشوری مانند کوبا اثر بسیاری بیشتری دارد تا ایران. یا اینکه ونزوئلا به خاطر جغرافیا و ساختار موجود در قاره آمریکا، عمدتاً شامل تحریم‌های اولیه آمریکا است و از آن آسیب می‌بیند، اما مسئله اصلی ایران تحریم‌های ثانویه آمریکا است. همچنین حجم اقتصاد روسیه و وابستگی اروپا به این کشور، باعث شده تا آمریکا همچنان متقاعد نشود که علیه روسیه تحریم ثانویه وضع کند. به‌هرحال باید به این نکته توجه کرد که کشورهای تحریم‌شده با ویژگی‌ها و سطوح متفاوتی از تحریم روبه‌رو هستند. در نتیجه زمینه‌های همکاری برای مقابله با این سلاح کشور به کشور متفاوت است. نسخه یکسان برای همه کشورها نمی‌توان ارائه کرد. همکاری‌های دوبه‌دو در فرمول‌های متفاوت باید شکل گیرد. این فرمول‌ها نیاز به طراحی مستقل دارد. ارائه راه‌کارهای یکسان برای همه نمی‌تواند منجر به شکل‌گیری همکاری شود.

کشورهای قربانی تحریم باید به زیرساخت‌های اعمال تحریم‌ها توجه کنند. سلاح تحریم بر بستر مجموعه‌ای از زیرساخت‌های ساخته‌شده در نظام بین‌الملل عمل می‌کند. عمده این زیرساخت‌ها به دلیل آنکه در ذات خود فنی و اقتصادی بوده است، کمتر کسی انتظار تبدیل‌شدن آنها به سلاح را داشته است. به همین دلیل نگاه امنیتی به این زیرساخت‌ها کمتر مورد توجه بوده است و عموم کشورها تدابیر لازم برای مواجهه پدافندی در برابر آنها را نداشته و ندارند. نتیجه این عدم توجه وابستگی عمیق به این زیرساخت‌ها است که آسیب‌پذیری اقتصادی کشورهای قربانی تحریم را افزایش داده است. برای مثال مهم‌ترین زیرساخت مالی در جهان که اساس نظام تحریم بر آن بنا شده است، نظام پرداخت فراگیر دلار است. گستردگی استفاده از دلار چه در تجارت جهانی و چه در ذخایر بانک‌های مرکزی، وابستگی بسیار جدی نظام بانکی جهانی به دلار را ایجاد کرده است. این زیرساخت محصول اجلاس برتون‌وودز است و به نظر می‌رسد آمریکا با چشمانی باز این طراحی را به جهان تحمیل کرده است.

کشورهای قربانی تحریم باید این زیرساخت و ابعاد گسترده آن را به‌خوبی شناخته و برای کاهش وابستگی خود در گام اول و کاهش قدرت آن در سطح جهان برنامه‌ریزی کنند. زیرساخت دیگری که در افزایش اثرگذاری تحریم‌های مالی مؤثر است، استانداردهای گروه ویژه اقدام مالی (FATF) است. این استانداردها با افزایش شفافیت در تعاملات بانکی بین‌المللی و داخلی کشورها، زمینه اثرگذاری دقیق‌تر تحریم‌ها و افزایش تبعیت از نظام تحریم را ایجاد می‌کند. در سطح تجاری رژیم‌های کنترل تجارت و پروژه‌هایی مانند P۲P که از سوی اتحادیه اروپا با پشتوانه آمریکا در کشورهای مختلف دنبال می‌شود، از جمله این زیرساخت‌ها است. برخی از زیرساخت‌ها نیز در این اواخر به‌طورجدی‌تر به عنوان سلاح تحریمی مورد استفاده قرار گرفته است. تحریم «سقف قیمت نفت» که علیه روسیه از سوی کشورهای غربی اعمال شد، بر اساس تکیه بر زیرساخت حمل‌ونقل دریایی و نظام بیمه‌ای خدمت دهنده به آن طراحی و اجرایی شده است. پیشتازی در فناوری‌های پیشرفته نیز بستر مساعدی برای استفاده از سلاح تحریم مهیا کرده است. کشورهای قربانی تحریم باید این زیرساخت‌ها را به‌خوبی شناسایی کرده و برای کاهش وابستگی خود به آنها برنامه‌ریزی کنند و در صورت توان برای تضعیف آنها نیز برنامه‌ریزی کنند. چراکه وجود این زیرساخت‌ها باعث افزایش قدرت آمریکا در اعمال تحریم می‌شود. به همین دلیل آدیامو قائم‌مقام فعلی وزارت خزانه‌داری آمریکا در حاشیه نشست صندوق بین‌المللی پول در اجلاسی در موسسه اقتصاد بین‌الملل پترسون از کشورهای غربی می‌خواهد برای حفظ ساختار فعلی بانکی و مالی جهانی تلاش کنند. او در این نشست عامل موفقیت تحریم‌ها را حاکمیت همین ساختار بیان می‌کند.

از مسیرهای مهم برای تضعیف زیرساخت‌های مورد استفاده سلاح تحریم، ایجاد زیرساخت‌های موازی و جایگزین است. در این زمینه همکاری میان کشورهای قربانی تحریم بسیار مؤثر خواهد بود. 

برای مثال ساخت یک زیرساخت‌ جدید برای تبادل پیام بین‌بانکی که بتواند به عنوان یک جایگزین و در ادامه مسیر به عنوان یک رقیب برای شبکه پیام‌رسان سوئیفت عمل کند. خوشبختانه اقدامات خوبی در این مسیر از سوی ایران، روسیه و چین صورت پذیرفته است.

کشورهای قربانی تحریم باید تلاش جدی برای معماری مجدد اقتصاد خود انجام دهند. همان‌طور که اشاره شد سلاح تحریم برای هر کشوری متناسب با اقتصاد آن کشور طراحی و اعمال می‌شود. تلاش سلاح تحریم آن است که بتواند با اهرم کردن ضعف‌ها و گسل‌های اقتصادی کشور هدف، بی‌ثباتی و فشار اقتصادی را ایجاد کند. لذا کشور قربانی تحریم باید به‌طورجدی و با سرعت مناسب به معماری مجدد اقتصادی خود بپردازد. این کار پیچیدگی و سختی بسیاری دارد. برای طی این مسیر باید توان حکمرانی کشور قربانی تحریم بسیار ارتقا پیدا کند. تغییر معماری به معنای مقابله با منافع گروه‌های ذی‌نفع معماری موجود است. مدیریت این مقابله کار بسیار سخت است. در این عرصه نیز کشورهای قربانی تحریم می‌توانند به یکدیگر کمک کنند.

پی‌نوشت‌ها:

 1.The Center on Global Energy ـ School of International and Public Affairs at Columbia University.

2.Brief History of US Sanctions on Iran.