آسیب‌شناسی قوانین حوزه حمایت از تولید داخلی

یک دوست و هزار دشمن

دکتر سیدمحمدمهدی غمامی
تاریخ انتشار : سه شنبه ۵ تير ۱۳۹۷ ساعت ۲۰:۴۲
Share/Save/Bookmark
 
شعار امسال تحت عنوان «حمایت از کالای ایرانی»، شعاری است که رعایت آن برای مسؤولان در تصمیمات و اقدامات‌شان لازم‌الاتباع و برای مردم در انتخاب‌های‌شان یک مسؤولیت اجتماعی است.
یک دوست و هزار دشمن
به گزارش بلاغ، شعارهای سالانه، واجد پیام‌هایی است که ارزش فرمان حکومتی برای مسؤولان (اصل ۵۷ قانون اساسی) و ارزش شرعی برای شهروندان دارد به این معنا که مسؤولان کشور از باب اعمال حاکمیت ولی‌فقیه و مشروعیت تصرفات‌شان بنا بر رهنمودهای ولی فقیه، باید از حکم ایشان تبعیت کنند و شهروندان نیز از باب تکلیف شهروندی عضویت در جامعه اسلامی لازم است از فرامین صادره اتباع کنند و این تکلیف نیز از باب تقلید از مرجع تقلید نیست، بلکه از باب وفاداری نسبت به حکومت است که در تمام نظام‌های دنیا نیز پذیرفته شده و جزو لاینفک مفهوم حقوق شهروندی و اصل حاکمیت قانون شناخته می‌شود.


شعار امسال تحت عنوان «حمایت از کالای ایرانی»، شعاری است که رعایت آن برای مسؤولان در تصمیمات و اقدامات‌شان لازم‌الاتباع و برای مردم در انتخاب‌های‌شان یک مسؤولیت اجتماعی است. با این وجود این تکلیف، زمانی می‌تواند با یک ضمانت اجرایی قاطع، از هرگونه اقدام خلاف بویژه توسط دولت و کنشگران عمده بازار جلوگیری کند که از الزام قانونی مؤثر و البته انگیزاننده بهره ببرد.

مجموعه‌ای از قوانین وجود دارد که نظام بازار ملی را تحت تاثیر قرار می‌دهد و لازم است همه تک به تک و همچنین یکپارچه در راستای هدف مورد نظر برنامه‌‌ریزی شود.  مجموعه این قوانین عبارتند از قانون امور گمرکی، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، قانون حمایت از مصرف‌کننده، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار،  قانون حداکثر استفاده از توان داخلی، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و برخی قوانین دیگر که احکامی مرتبط در آنها وجود دارد همانند قوانین تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱۳۸۰، ۱۳۸۴ و ۱۳۹۳)، قانون کار (با تاکید بر قانون کار در حوزه فناوری)، قانون خط‌مشی کلی و اصول برنامه‌های سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران، مجموعه قوانین مالیاتی (مالیات‌های مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده)، قانون صادرات و واردات، قانون تأمین اجتماعی، قانون عملیات بانکی بدون ربا و قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه‌های طرح و تسریع در اجرای طرح‌های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارآیی بانک‌ها و همچنین ﻗﺎﻧﻮن اﻓﺰاﻳﺶ ﺑﻬﺮﻩوری ﺑﺨﺶ کشاورزی و ﻣﻨﺎﺑﻊ ﻃﺒﻴﻌﻲ. این قوانین باید برای دستیابی به هدف حمایت موثر و نه اسمی تولید داخلی، به روز و اصلاح شود.

با این وجود نکته آن است که قوانین  موجود، ماحصل توجه و وضع سیاستمداران است و نه حقوقدانان. برای حقوقدانان حکمت و حاکمیت قانون اهمیت دارد و برای عمده سیاستمداران، اقدام سیاسی با قانون که بیشتر جنبه شعار و همراهی ظاهری دارد و در عمل هیچ انتظاری نباید از آن داشت. در نتیجه برای حقوقدانان پیش‌بینی پیامدها و نتایج خواسته و ناخواسته قانون مهم است. به عبارت دقیق‌تر مهم است که از قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها، امکان واردات کالاهای خارجی دارای مشابه داخلی به هیچ بهانه‌ای حاصل نشود یا به واسطه ﻗﺎﻧﻮن اﻓﺰاﻳﺶ ﺑﻬﺮﻩ‌وری ﺑﺨﺶ کشاورزی و ﻣﻨﺎﺑﻊ ﻃﺒﻴﻌﻲ، امکان واردات محصولات کشاورزی خارجی با سود بازرگانی کم فراهم نشود، در واقع لازم است به یک میزان ممنوعیت و انگیزش به صورت توأمان و موثر برای همه کنشگران دولتی و غیردولتی فراهم شود تا کالای داخلی را تولید، عرضه، تجارت، استفاده و تبلیغ کنند. این دقت‌ها چیزی است که قانون را برای رسیدن به هدف موثر می‌کند و ما قصد داریم صرفاً 2 نمونه از کاستی‌های تقنینی در حوزه قانونگذاری را تحلیل و آسیب‌شناسی کنیم.

 الف- آسیب‌شناسی عرصه استفاده از توان تولیدی و خدماتی داخل
یکی از مهم‌ترین قوانین در راستای تحقق شعار «حمایت از کالای ایرانی»، قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده «۱۰۴» قانون مالیات‌های مستقیم (مصوب ۱۳۹۱) است. بنا بر مفاد این قانون، لازم است همه دستگاه‌های کشور اعم از همه وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت موضوع ماده «۴» قانون محاسبات عمومی کشور، بانک‌ها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده «۵» قانون موصوف، مؤسسات عمومی یا عام‌المنفعه، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، سازمان‌ها، بنگاه‌ها، صنایع، کارخانجات و همچنین همه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات، دستگاه‌ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از قبیل وزارت نفت و شرکت‌های تابعه، در تأمین کالاهای مصرفی و سرمایه‌ای امور خدمات مهندسی مشاور، پیمانکاری ساختمانی و تأسیساتی، تأمین تجهیزات همه پروژه‌های کشور از تولیدات داخلی استفاده کنند. منظور از تولید داخل نیز کالا، تجهیزات، خدمات یا محصولاتی اعم از سخت افزار، نرم‌افزار، فناوری و نشان [برند] است که صددرصد آن با طراحی متخصصان ایرانی یا به طریق مهندسی معکوس یا انتقال دانش فنی و فناوری انجام می‌شود. سوال این است: «با چنین حکم الزام‌آوری چرا بسیاری از دستگاه‌های اجرایی بویژه شرکت‌های دولتی در عمل رویه‌ای متفاوت در پیش گرفته و بعضاً خود ابزار گسترش استفاده از کالای خارجی را فراهم می‌کنند؟» پاسخ اجمالا به «بد بودن قانون» بازمی‌گردد؛ چرا که:
۱- قانون یادشده، ضمانت اجرایی موثری برای برخورد با مستنکفین از حکم وضع‌شده را پیش‌بینی نکرده است. در واقع از مشکلات قانونگذاری سیاسی این است که احکام متعددی وضع می‌شود که حقوقی نیست یعنی برای ناقضان قاعده، مجازاتی را در نظر نگرفته است و با وجود امر قاطع به یک امر، به هر ناقض قاعده‌ای اجازه تجری و بی‌حرمتی به قانون را می‌دهد. علیهذا لازم است قانون برای نقض تکالیف و تعهدات، مجازات متناسب با میزان انحراف از روح قانون و خسارت‌های وارده به تولید و عرضه کالای ایرانی را تعیین کند و حتی از الگوی مجازات‌های تنبیهی برای عدم تکرار تخلف از قانون بهره ببرد.

این قانون هم متاسفانه از آسیب «قانون با دوربرگردان» رنج می‌برد، یعنی متن قانون دارای احکام استثنایی است که همیشه اجازه نقض قانون و هدف قانونگذار را فراهم می‌کند. ماده «۴» این قانون مقرر می‌دارد: «دستگاه‌های موضوع ماده «۲» این قانون موظفند در اجرای کلیه طرح‌ها و پروژه‌‌های خدماتی، ساخت، نصب و تأمین کالاها، تجهیزات، لوازم و فرآورده‌ها به گونه‌ای برنامه‌‌ریزی کنند که حداقل پنجاه و یک درصد (۵۱ درصد) هزینه هر طرح و پروژه آنها به صورت کار در داخل کشور باشد.

با توجه به فهرست تولیدات داخلی موضوع ماده «۳» این قانون اگر استفاده از تولیدات و خدمات داخل کشور ممکن نباشد، با توافق بالاترین مقام اجرایی دستگاه‌های موضوع ماده «۲» این قانون حسب مورد و وزیر صنعت، معدن و تجارت، دستگاه‌های مزبور می‌توانند نیاز طرح یا پروژه خود را از خدمات یا محصولات خارجی تأمین کنند.» به این ترتیب نقض روح قانون و هدف قانونگذار با مجوز وزیر صنعت، معدن و تجارت بسادگی ممکن است. کما اینکه سال 96، با مجوز مربوط امکان خرید کالاهای متعددی از جمله ده‌ها خودروی خارجی برای دستگاه‌های دولتی و عمومی فراهم شده و در مواردی نیز برای این خریدها به قید «بدون رعایت شرط داشتن نمایندگی رسمی در ایران» تصریح شده است. به هر حال قانون باید یک سازوکار کاملا سختگیرانه و چند مرحله‌ای را برای کالاهای غیرقابل تهیه از تولیدکنندگان داخلی طراحی می‌کرد به نحوی که حتما در گردش کار «سوال از عدم امکان تهیه کالا یا خدمت مورد نظر از داخل»، صنف و تولیدکنندگان داخلی نیز به نداشتن یا ناتوانی در تولید کالای مذکور اذعان کرده و کارشناسان فنی ذی‌صلاح نیز تهیه آن کالا را جهت انجام خدمات عمومی، حیاتی تشخیص دهند. در نهایت هم نه فقط شخص وزیر صنعت، معدن و تجارت که مجموعه‌ای از پیوست‌ها و اسناد در سامانه‌ای غیر قائم به شخص، امکان خرید خارجی را در حد ضرورت (از نظر میزان و از نظر زمان) فراهم کند. (الضرورات تبیح المحظورات و ما أبیح للضروره یقدر بقدرها)

۲- برای حمایت از کالای داخلی، لازم است از قواعد بازار تبعیت شود. اجمال قواعد بازار بر محور سود و امکان رقابت ترجیحی طراحی شده است. در نتیجه باید به نحوی از کالای داخلی حمایت کرد که کالای داخلی، بتواند با قیمتی ارزان‌تر، باکیفیت و ضمانتی استثنایی، خریداران و مصرف‌کنندگان را به سمت خود جذب کند. در اینجا لازم است قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور، با مجموعه‌ای از قوانین گره خورده و به‌طور عینی و منجز منافع کاملا ملموسی را برای کالای داخلی فراهم کند. اینکه چه انگیزاننده‌هایی باید وجود داشته باشد خود مبحثی مفصل است که در یادداشت‌هایی علیحده به آن خواهیم پرداخت ولی مجموع حمایت‌های تعرفه‌ای قابل اتکا، تسهیلات مالیاتی و بیمه‌ای، کمک به برندسازی، ارائه خدمات شتاب‌دهنده، رفع بروکراسی بسیار ناکارآمد درباره کالاهای داخلی و استقرار الگوهای کندکننده فعالیت برای کالاهای خارجی مصرفی و دارای نمونه داخلی، انتقال فناوری یارانه‌ای به تولیدکنندگان، افزایش کیفیت و تضمین کالاها و تولیدات آنها، شناسایی رقبای موجود و کمک به آنها برای ایجاد سهم مسلط بر بازار از طرق مختلف از جمله ادغام، تبلیغات موثر برای کالاهای داخلی و... از زمره مهم‌ترین ابزارهای تشویقی برای حمایت از کالای داخلی است.

۳- قوه‌قضائیه به تکلیف خود وفق ماده «۲۲» قانون عمل نکرده است. به عبارت دیگر قوه مکلف است شعبه یا شعباتی از دادگاه‌های عمومی را برای رسیدگی و صدور حکم تخلفات ناشی از عدم اجرای این قانون توسط بخش‌های دولتی و غیردولتی اختصاص دهد ولی در عمل به دلایل متعددی شاهد تشکیل شعب مربوط و رسیدگی به تخلفات ناشی از نقض قانون نیستیم. عمده این دلایل به نظر می‌رسد عبارتند از: ۱) دادستانی (وفق وظیفه موضوع ماده ۲۲ و ماده ۲۹۰ قانون آیین دادرسی کیفری) هنوز تعهدی منجز برای صیانت از حقوق عامه من جمله حمایت از کالا و تولید داخلی تعریف نکرده است و در نتیجه نمی‌تواند مقدمات لازم برای اجرای ماده «۲۲» قانون را فراهم کند؛ ۲) اینکه مجازات تخلف از اجرای قانون به دلیل وضع بد قانون مشخص نیست؛ ۳) احتمالا همانند موارد متعدد دیگر، قوه‌قضائیه با مسأله بودجه درگیر بوده و امکان تخصیص قاضی و ایجاد ساختار جدید ندارد. 

  ب- آسیب‌شناسی عرصه تبلیغات رسمی کالاهای تولید داخل
بسیاری از مردم، این سوال را در شبکه‌های اجتماعی و اجتماعات نخبگانی می‌پرسند که چگونه است شعار امسال، «حمایت از کالای ایرانی» عنوان شده است و رهبری نیز برای این شعار 2 منظور شامل «یکی جهت دادن به سیاست‌های اجرایی و عملکرد مسؤولان دولتی و مسؤولان حکومتی است، [و] یکی توجیه افکار عمومی» در نظر گرفته‌اند ولی نهاد رسانه ملی که ریاست آن منصوب حضرت آیت‌الله العظمی خامنه‌ای است همچنان کالاهای خارجی دارای مشابه خارجی را از رسانه‌ای که متعلق به مصالح ملی است با تیراژ بالا و تکرار و تنوع قابل توجه منتشر می‌کند؟

آیا رعایت شعار مذکور به نحو شفاف و بدون استثنایی برای واحدهای رسانه ملی بخشنامه نشده است؟ آیا تزاحم منافعی بین منافع سرشار از تبلیغات لوازم خانگی دارای مشابه داخلی و رعایت شعار سال در رسانه ملی وجود دارد؟ آیا رسانه ملی، برای جبران کسری بودجه، صداوسیما را در زمان‌های طلایی به برندهای خارجی می‌فروشد؟ چرا چند شرکت کره‌ای، چینی و ژاپنی و گهگاهی اروپایی به این سادگی و از طریق یک نهاد کاملاً دولتی که قانونا یک دستگاه اجرایی با ماهیت موسسه دولتی (ولی به اشتباه شرکت دولتی شناخته شده) است، به تبلیغات خود با همان شدت سابق ادامه می‌دهند؟

چگونه باید به این تبلیغات که البته نه‌تنها در صداوسیما که در سایر رسانه‌های دولتی و عمومی نیز مشابه دارد پایان داد؟ حضرت آیت‌الله خامنه‌ای در همان سخنرانی ابتدای سال در پاسخ به بی‌تاثیر بودن این شعارهای سالانه برای برخی از مدیران کشوری، احتمال قریب به واقعی را مطرح کردند که «البته ممکن است در سال‌های مختلف، بعضی‌های‌شان این شعارهایی را که ما هر سال معین می‌کنیم قبول نداشته باشند.» همین عدم اعتقاد در بین مدیران کشور موجب عدم انسجام و تامین رضایت عمومی در کشور شده که نمود واضح و عینی آن در اختلال در اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و به طور خاص حمایت از کالای ایرانی و بیکاری بخش عمده‌ای از جوانان تحصیلکرده است.

باید اذعان داشت لزوم حمایت از کار و تلاش ایرانی، امروز و دیروز برای صداوسیما اعلام و الزام نشده است، بلکه در مواد «۲» و «۴» قانون خط مشی کلی و اصول برنامه‌‌های سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران (مصوب 61) به صراحت بیان و تکلیف شده: «در همه برنامه‌ها» استقلال و زمینه‌سازی برای رسیدن به خودکفایی متبلور شود. این همان حکمی است که در اصل‌ یکصد و هفتاد و پنجم قانون اساسی بیان شده یعنی «در صداوسیمای‌ جمهوری‌ اسلامی‌ ایران ... مصالح‌ کشور باید تأمین‌ گردد...» و از مصالح بدون تردید کشور، حمایت از کالای داخلی است.

به عبارت دیگر این کافی نیست که شبکه‌ای تحت عنوان «ایران کالا» که احتمالا بیننده آنچنانی نیز هیچ وقت نصیب آن نمی‌شود تاسیس شود، در حالی که در میان‌برنامه‌های پربازدید از جمله سریال‌ها و فیلم‌ها و برنامه‌های شاد، لااقل چند شرکت خارجی، سهمیه تبلیغات همیشگی داشته باشند. شاید اگر رسانه ملی الگوی تبلیغات را وارونه کند و به‌طور کلی تمام تبلیغات کالاهای خارجی به یک شبکه صرفا تجاری منتقل و میان‌برنامه‌های پربازدید را به تبلیغات رایگان کالاهای ایرانی اختصاص دهد می‌تواند ادعا کند اقدامی موثر برای حمایت از کالای داخلی انجام داده است.

هرچند همچنان این سوال قابل طرح است که آیا یک رسانه ملی، باید از کالاهای داخلی برای پخش تبلیغات، آن هم در سال حمایت از تولید ملی هزینه مطالبه کند؟ در ادامه مطابق بند «ب» ماده «۵» «آیین‌نامه ساماندهی تبلیغات کالاها و خدمات موضوع ماده «۸» قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب 94 در راستای الزامات قانون رفع موانع تولید، صداوسیما موظف به پخش حمایت‌های تبلیغی از کالاها و برندهای داخلی شده است. بند مذکور مقرر می‌دارد: «اعمال حمایت‌های تبلیغاتی از طریق دستگاه‌های اجرایی مسؤول تولید کالا و یا ارائه خدمات جهت اجرای برنامه‌‌های ترویجی نشان(برند)های تجاری منتخب موضوع این آیین‌نامه از طریق سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران از محل اعتبارات مصوب مربوط.» با وجود این حکم نیز، با توجه به مقید بودن حکم به اعتبارات مصوب مربوط که حتما این رسانه آن را جدا از اعتبارات سازمانی خود می‌داند، نمی‌توان انتظار موثر حمایت از کالاها و برند داخلی و توأمان عدم تبلیغ کالای خارجی مصرفی را داشت.

متاسفانه این مجموعه ملاحظات یادشده، در طرح ۳۱ ماده‌ای مجلس شورای اسلامی نیز مدنظر قانونگذار – مرکز پژوهش‌ها–قرار نگرفته و صرفا در بند «۲» ماده «۲۹» عبارتی کلی و غیرسازنده آورده شده است: «صداوسیما موظف به اقدامات لازم جهت فرهنگ‌سازی مصرف کالاهای تولید داخل می‌باشد.»  در هرصورت باید در تنظیم «طرح اداره و نظارت بر سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی» الزاماتی لازم‌الاجرا، همراه با مجازات مستنکفین از قانون در نظر گرفته شود تا صداوسیما حتی با بهانه بودجه، نتواند آنتن پخش برنامه‌های خود را بر خلاف مصالح ملی و سیاست‌های اعلامی و ابلاغی، اجاره دهد. به علاوه آنکه سازمان بازرسی کل کشور وفق اصل «۱۷۴» قانون اساسی بر حسن اجرای قانون یاد شده نظارت کرده و از طریق مجازات‌های عام اداری و کیفری، مانع نقض الزامات قانونی خط مشی کلی و اصول برنامه‌‌های سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران شود.

هرچند تعهدات این سازمان از صلاحیت تکلیفی دادستان نیز نمی‌کاهد و وی باید نسبت به منافع ملی که از جمله آن واردات و تبلیغ لجام‌گسیخته و غیرقانونی کالاهای خارجی است، اقدام قانونی مقتضی شامل طرح دعوا و پیگیری قضایی در محاکم و مراجع ذی‌صلاح را انجام دهد.

  جمع‌بندی
دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴که از جمله آن «برخورداری از دانش پیشرفته، توانا در تولید علم و فناوری، متکی بر سهم برتر منابع انسانی و سرمایه‌ اجتماعی در تولید ملی» است محقق نمی‌شود مگر در پرتو «حمایت از کالای ایرانی». این حمایت نیز نیازمند تامین بسترهای لازم و ریلگذاری است. به این ترتیب که مقتضی است فرهنگ مصرف برند داخلی را جایگزین برند و کالاهای خارجی کرد و البته‌‌ دولت نیز باید از تولید کالای با کیفیت داخل حمایت کرده، ورود کالاهای خارجی را به صورت مستقیم و
غیرمستقیم – بویژه از طریق فروش کالاهای قاچاق توسط سازمان اموال تملیکی موضوع فصل نهم قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز – مدیریت کرده و خود نیز از این محل مصارف خود را تامین کند. در این راستا، نقش قوانین بسیار جدی است یعنی تا زمانی که قوانین به انحای مختلف امکان واردات، توزیع و خرید و تبلیغات کالای خارجی را فراهم می‌کنند، نمی‌توان به تحقق هدف حمایت از کالای داخلی خوشبین بود. از جمله مهم‌ترین قوانین معیوب در این‌باره، می‌توان به قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تأمین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده «۱۰۴» قانون مالیات‌های مستقیم (مصوب 91) و قانون خط‌مشی کلی و اصول برنامه‌‌های سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران اشاره کرد که عمده ضعف این قوانین عبارت است از فقدان ضمانت اجرایی عینی در برخورد با مستنکفین و ناقضان قاعده. از سوی دیگر در تضمین حسن اجرای هر دو قانون، نهادهای قضایی بویژه دادستان به وظایف قانونی خود عمل نمی‌کنند و متخلفان را برای پیگیرد قضایی به محاکم ذی‌صلاح جلب نمی‌کنند. این ملاحظات هیچ یک در طرح پیشنهادی «حمایت از تولید ملی» مورد توجه قانونگذار قرار نگرفته است.

کد مطلب: 360980